專家談|排污許可制和環評如何各司其職？

“持證排污、按證排污、無證不得排污”，正在全國形成共識。截至目前，我國已經累計完成18個行業、3.9萬多家企業排污許可證核發工作。根據安排， 2019年要實現(xiàn)排污許可證覆蓋污染防治攻堅戰所有重點行業，2020年實現(xiàn)排污許可全覆蓋。生态環境部部長李幹傑在2019全國生态環境保護工作會議(yì)上的講話(huà)中明确要求，2019年要加快推進重點行業排污許可證核發，部署開展“發一個行業、清一個行業”的清理整頓，制定排污許可與環評、執法銜接工作方案。

環評和排污許可，同爲生态環境治理體系的重要組成部分，二者的改革也都正在進行。做好銜接，确保其在生态環境治理中形成合力至關重要。

環評和排污許可各司何職？

複旦大學環境科學與工程系教授包存寬告訴記者，環評是(shì)服務決策的，是(shì)預防性政策工具，評估某個項目到底要不要做，如果做，會有什麽風險，需要采取哪些治理措施等，其價值在于決策初期（決定之前）爲決策提供信息與技術支持。排污許可證是(shì)作爲未來監管企業或項目運行排污行爲的依據，是(shì)生态環境部門發放(fàng)給企業的生産許可證。

“不過，是(shì)否要給許可、給多少許可，還要從三個方面進行考量：首先就是(shì)污染物排放(fàng)标準，這是(shì)底線(xiàn)要求；其次要看項目所處行業的平均水平，一些發達地區還會要求工藝的先進性；第三要看當地是(shì)否有足夠的環境容量，如果處于環境敏感地區，即使項目技術先進、能夠實現(xiàn)達标排放(fàng)也不能建設。”包存寬說。

在我國的生态環境領域，有環評、排污許可、總量控制等多項制度同時實施，但(dàn)執行并不均衡。過去(qù)，環評被賦予了過多的功能，但(dàn)由于不少環評是(shì)“先上車後買票(piào)”，使其失去(qù)了作爲預防性工具的本意。而排污許可制則在确立後的很長一段時間内，沒有發揮有效作用。

因此，當下環評審批和排污許可的改革正在穩步推進。包存寬認爲，這與整個環境管理制度體系改革的邏輯是(shì)一緻的，就是(shì)做好“加減法”。 當然，對于環評是(shì)做“減法”，減掉環評不該承擔的；對于包括排污許可證制度在内的其他環境管理制度，是(shì)做好加法，最終讓其恢複本質功能。

環評和排污許可如何協同發力？

當前，排污許可證核發工作正在各地開展，但(dàn)這一過程中也出現(xiàn)了環評要求與排污許可要求有矛盾的地方。對此，包存寬認爲，出現(xiàn)矛盾是(shì)正常的，因爲這兩項制度的目的不同、服務對象不同，相(xiàng)對于項目來說所處的階段也不同。二者存在矛盾之處，也正是(shì)其需要銜接的理由。生态環境問題的解決，不能靠一項制度單打獨鬥，而是(shì)需要發揮協同作用，而且制度也需要在實施過程中逐漸完善。但(dàn)完善不是(shì)強化，而是(shì)優化，就像現(xiàn)在給環評做減法，也是(shì)爲了實現(xiàn)優化的目的。

“環評和排污許可分别承擔不同的功能，做好銜接的關鍵是(shì)要分清界限，确保其在各自的階段發揮作用，銜接不是(shì)要把手伸到對方領域去(qù)。”包存寬強調。

事實上，早在2017年11月，原環境保護部辦公廳曾發布《關于做好環境影響評價制度與排污許可制銜接相(xiàng)關工作的通知(zhī)》，明确環境影響評價制度是(shì)建設項目的環境準入門檻，是(shì)申請排污許可證的前提和重要依據。排污許可制是(shì)企事業單位生産運營期排污的法律依據，是(shì)确保環境影響評價提出的污染防治設施和措施落實落地的重要保障。

浙江省海甯市在其發布的排污許可證制度改革試點方案中也明确，要整合污染源管理制度。以排污許可證爲污染源管理核心和主線(xiàn)，重構排污許可證制度與現(xiàn)有污染源管理制度間的關系，使排污許可證成爲已有制度的整合平台，環評作爲核發排污許可證的重要依據，建設項目環保“三同時”要求納入排污許可證内容，以對排污許可證的監管來強化“三同時”制度執行率，總量控制目标通過排污許可證形式分解落實到污染源。

美國的環評和排污許可制度實施已久，也積累了一些經驗。美國的環評制度相(xiàng)對簡單，主要審查項目的合法性、合規性和周邊公衆的意見(jiàn)。排污許可則是(shì)美國污染管理的核心，将企業的排放(fàng)要求、合規性目标等全部落實在排污許可證上，實施一證式管理。在這個過程中美國環保部門是(shì)站在維護公衆利益的角度，對企業的排污行爲進行管理。這不僅要發揮執法隊伍的作用，還要充分借助公衆的力量，對項目主體排污行爲進行監督，對發現(xiàn)的違法排污行爲嚴厲處罰，從而讓企業真正重視環保工作。

基層部門和企業要怎麽做？

相(xiàng)對于前端的環評和後續的執法監管，排污許可處于承前啓後的環節。環評結論可以作爲頒發排污許可證的依據，而排污許可證是(shì)後續執法監管的依據。任何制度改革，最終都要落實到實踐中。在當前簡政放(fàng)權背景下，基層生态環境部門如何在完善排污許可證制度的同時，更好地服務地方經濟高質量發展？

包存寬告訴記者，完善排污許可證制度，需要從國家層面進行制度設計，而基層部門可以充分利用其所處基層的優勢，更了解企業需求，更貼近問題，占據更多信息優勢。基層生态環境部門要從監管企業，變爲服務企業，在“放(fàng)管服”的“服”上做足文章，幫助企業降低守法成本。企業的需求和困難，就是(shì)基層部門改革創新的動力。

那麽，一家企業的新上項目需要進行環評和排污許可申報，如何才能更高效呢？包存寬給出的答案是(shì)兩個字：市場。“咨詢機構能夠提供一攬子服務，通過市場機制，會優化包括環評、排污許可申報在内的服務供給。當然，政府必須做好市場規則的制定并管理好市場，需要培育市場主體的契約精神。”

這與當前大力推進環境服務業發展的思路一緻，但(dàn)是(shì)環保産業發展過程中出現(xiàn)的“劣币驅逐良币”問題，也讓不少人心有餘悸。包存寬說，這背後的原因還是(shì)制度，沒有給企業環境守法一個穩定的預期，企業在經濟利益的誘惑下，就會出現(xiàn)環保設施運行不連續、環保治理不到位等問題。

“在市場中，無論是(shì)作爲咨詢服務需要方的企業，還是(shì)作爲供給方的環評機構，都需要一個穩定的守法預期。”包存寬強調，我們要相(xiàng)信市場的力量，規範的市場能夠給企業提供有效的服務供給。在這個過程中，政府要做好服務，确立規範制度，對違規者嚴厲處罰。