中辦國辦：統籌推進自然資源資産産權制度改革

近日，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發了《關于統籌推進自然資源資産産權制度改革的指導意見(jiàn)》，并發出通知(zhī)，要求各地區各部門結合實際認真貫徹落實。

《關于統籌推進自然資源資産産權制度改革的指導意見(jiàn)》全文如下。

自然資源資産産權制度是(shì)加強生态保護、促進生态文明建設的重要基礎性制度。改革開放(fàng)以來，我國自然資源資産産權制度逐步建立，在促進自然資源節約集約利用和有效保護方面發揮了積極作用，但(dàn)也存在自然資源資産底數不清、所有者不到位、權責不明晰、權益不落實、監管保護制度不健全等問題，導緻産權糾紛多發、資源保護乏力、開發利用粗放(fàng)、生态退化嚴重。爲加快健全自然資源資産産權制度，進一步推動生态文明建設，現(xiàn)提出如下意見(jiàn)。

一、總體要求

（一）指導思想。以習近平新時代中國特色社會主義思想爲指導，全面貫徹黨的十九大和十九屆二中、三中全會精神，全面落實習近平生态文明思想，認真貫徹黨中央、國務院決策部署，緊緊圍繞統籌推進“五位一體”總體布局和協調推進“四個全面”戰略布局，以完善自然資源資産産權體系爲重點，以落實産權主體爲關鍵，以調查監測和确權登記爲基礎，着力促進自然資源集約開發利用和生态保護修複，加強監督管理，注重改革創新，加快構建系統完備、科學規範、運行高效的中國特色自然資源資産産權制度體系，爲完善社會主義市場經濟體制、維護社會公平正義、建設美麗中國提供基礎支撐。

（二）基本原則

——堅持保護優先、集約利用。正确處理資源保護與開發利用的關系，既要發揮自然資源資産産權制度在嚴格保護資源、提升生态功能中的基礎作用，又(yòu)要發揮在優化資源配置、提高資源開發利用效率、促進高質量發展中的關鍵作用。

——堅持市場配置、政府監管。以擴權賦能、激發活力爲重心，健全自然資源資産産權制度，探索自然資源資産所有者權益的多種有效實現(xiàn)形式，發揮市場配置資源的決定性作用，努力提升自然資源要素市場化配置水平；加強政府監督管理，促進自然資源權利人合理利用資源。

——堅持物權法定、平等保護。依法明确全民所有自然資源資産所有權的權利行使主體，健全自然資源資産産權體系和權能，完善自然資源資産産權法律體系，平等保護各類自然資源資産産權主體合法權益，更好發揮産權制度在生态文明建設中的激勵約束作用。

——堅持依法改革、試點先行。堅持重大改革于法有據，既要發揮改革頂層設計的指導作用，又(yòu)要鼓勵支持地方因地制宜、大膽探索，爲制度創新提供鮮活經驗。

（三）總體目标。到2020年，歸屬清晰、權責明确、保護嚴格、流轉順暢、監管有效的自然資源資産産權制度基本建立，自然資源開發利用效率和保護力度明顯提升，爲完善生态文明制度體系、保障國家生态安全和資源安全、推動形成人與自然和諧發展的現(xiàn)代化建設新格局提供有力支撐。

二、主要任務

（四）健全自然資源資産産權體系。适應自然資源多種屬性以及國民經濟和社會發展需求，與國土空間規劃和用途管制相(xiàng)銜接，推動自然資源資産所有權與使用權分離(lí)，加快構建分類科學的自然資源資産産權體系，着力解決權利交叉、缺位等問題。處理好自然資源資産所有權與使用權的關系，創新自然資源資産全民所有權和集體所有權的實現(xiàn)形式。落實承包土地所有權、承包權、經營權“三權分置”，開展經營權入股、抵押。探索宅基地所有權、資格權、使用權“三權分置”。加快推進建設用地地上、地表和地下分别設立使用權，促進空間合理開發利用。探索研究油氣探采合一權利制度，加強探礦權、采礦權授予與相(xiàng)關規劃的銜接。依據不同礦種、不同勘查階段地質工作規律，合理延長探礦權有效期及延續、保留期限。根據礦産資源儲量規模，分類設定采礦權有效期及延續期限。依法明确采礦權抵押權能，完善探礦權、采礦權與土地使用權、海域使用權銜接機制。探索海域使用權立體分層設權，加快完善海域使用權出讓、轉讓、抵押、出租、作價出資（入股）等權能。構建無居民海島産權體系，試點探索無居民海島使用權轉讓、出租等權能。完善水域灘塗養殖權利體系，依法明确權能，允許流轉和抵押。理順水域灘塗養殖的權利與海域使用權、土地承包經營權，取水權與地下水、地熱水、礦泉水采礦權的關系。

（五）明确自然資源資産産權主體。推進相(xiàng)關法律修改，明确國務院授權國務院自然資源主管部門具體代表統一行使全民所有自然資源資産所有者職責。研究建立國務院自然資源主管部門行使全民所有自然資源資産所有權的資源清單和管理體制。探索建立委托省級和市（地）級政府代理行使自然資源資産所有權的資源清單和監督管理制度，法律授權省級、市（地）級或縣級政府代理行使所有權的特定自然資源除外。完善全民所有自然資源資産收益管理制度，合理調整中央和地方收益分配比例和支出結構，并加大對生态保護修複支持力度。推進農村(cūn)集體所有的自然資源資産所有權确權，依法落實農村(cūn)集體經濟組織特别法人地位，明确農村(cūn)集體所有自然資源資産由農村(cūn)集體經濟組織代表集體行使所有權，增強對農村(cūn)集體所有自然資源資産的管理和經營能力，農村(cūn)集體經濟組織成員(yuán)對自然資源資産享有合法權益。保證自然人、法人和非法人組織等各類市場主體依法平等使用自然資源資産、公開公平公正參與市場競争，同等受到法律保護。

（六）開展自然資源統一調查監測評價。加快研究制定統一的自然資源分類标準，建立自然資源統一調查監測評價制度，充分利用現(xiàn)有相(xiàng)關自然資源調查成果，統一組織實施全國自然資源調查，掌握重要自然資源的數量、質量、分布、權屬、保護和開發利用狀況。研究建立自然資源資産核算評價制度，開展實物量統計，探索價值量核算，編制自然資源資産負債表。建立自然資源動态監測制度，及時跟蹤掌握各類自然資源變化情況。建立統一權威的自然資源調查監測評價信息發布和共享機制。

（七）加快自然資源統一确權登記。總結自然資源統一确權登記試點經驗，完善确權登記辦法和規則，推動确權登記法治化，重點推進國家公園等各類自然保護地、重點國有林區、濕地、大江大河重要生态空間确權登記工作，将全民所有自然資源資産所有權代表行使主體登記爲國務院自然資源主管部門，逐步實現(xiàn)自然資源确權登記全覆蓋，清晰界定全部國土空間各類自然資源資産的産權主體，劃清各類自然資源資産所有權、使用權的邊界。建立健全登記信息管理基礎平台，提升公共服務能力和水平。

（八）強化自然資源整體保護。編制實施國土空間規劃，劃定并嚴守生态保護紅線(xiàn)、永久基本農田、城鎮開發邊界等控制線(xiàn)，建立健全國土空間用途管制制度、管理規範和技術标準，對國土空間實施統一管控，強化山水林田湖草整體保護。加強陸海統籌，以海岸線(xiàn)爲基礎，統籌編制海岸帶開發保護規劃，強化用途管制，除國家重大戰略項目外，全面停止新增圍填海項目審批。對生态功能重要的公益性自然資源資産，加快構建以國家公園爲主體的自然保護地體系。國家公園範圍内的全民所有自然資源資産所有權由國務院自然資源主管部門行使或委托相(xiàng)關部門、省級政府代理行使。條件成熟時，逐步過渡到國家公園内全民所有自然資源資産所有權由國務院自然資源主管部門直接行使。已批準的國家公園試點全民所有自然資源資産所有權具體行使主體在試點期間可暫不調整。積極預防、及時制止破壞自然資源資産行爲，強化自然資源資産損害賠償責任。探索建立政府主導、企業和社會參與、市場化運作、可持續的生态保護補償機制，對履行自然資源資産保護義務的權利主體給予合理補償。健全自然保護地内自然資源資産特許經營權等制度，構建以産業生态化和生态産業化爲主體的生态經濟體系。鼓勵政府機構、企業和其他社會主體，通過租賃、置換、贖買等方式擴大自然生态空間，維護國家和區域生态安全。依法依規解決自然保護地内的探礦權、采礦權、取水權、水域灘塗養殖捕撈的權利、特許經營權等合理退出問題。

（九）促進自然資源資産集約開發利用。既要通過完善價格形成機制，擴大競争性出讓，發揮市場配置資源的決定性作用，又(yòu)要通過總量和強度控制，更好發揮政府管控作用。深入推進全民所有自然資源資産有償使用制度改革，加快出台國有森林資源資産和草原資源資産有償使用制度改革方案。全面推進礦業權競争性出讓，調整與競争性出讓相(xiàng)關的探礦權、采礦權審批方式。有序放(fàng)開油氣勘查開采市場，完善競争出讓方式和程序，制定實施更爲嚴格的區塊退出管理辦法和更爲便捷合理的區塊流轉管理辦法。健全水資源資産産權制度，根據流域生态環境特征和經濟社會發展需求确定合理的開發利用管控目标，着力改變分割管理、全面開發的狀況，實施對流域水資源、水能資源開發利用的統一監管。完善自然資源資産分等定級價格評估制度和資産審核制度。完善自然資源資産開發利用标準體系和産業準入政策，将自然資源資産開發利用水平和生态保護要求作爲選擇使用權人的重要因素并納入出讓合同。完善自然資源資産使用權轉讓、出租、抵押市場規則，規範市場建設，明确受讓人開發利用自然資源資産的要求。統籌推進自然資源資産交易平台和服務體系建設，健全市場監測監管和調控機制，建立自然資源資産市場信用體系，促進自然資源資産流轉順暢、交易安全、利用高效。

（十）推動自然生态空間系統修複和合理補償。堅持政府管控與産權激勵并舉，增強生态修複合力。編制實施國土空間生态修複規劃，建立健全山水林田湖草系統修複和綜合治理機制。堅持誰破壞、誰補償原則，建立健全依法建設占用各類自然生态空間和壓覆礦産的占用補償制度，嚴格占用條件，提高補償标準。落實和完善生态環境損害賠償制度，由責任人承擔修複或賠償責任。對責任人滅失的，遵循屬地管理原則，按照事權由各級政府組織開展修複工作。按照誰修複、誰受益原則，通過賦予一定期限的自然資源資産使用權等産權安排，激勵社會投資主體從事生态保護修複。

（十一）健全自然資源資産監管體系。發揮人大、行政、司法、審計和社會監督作用，創新管理方式方法，形成監管合力，實現(xiàn)對自然資源資産開發利用和保護的全程動态有效監管，加強自然資源督察機構對國有自然資源資産的監督，國務院自然資源主管部門按照要求定期向國務院報告國有自然資源資産報告。各級政府按要求向本級人大常委會報告國有自然資源資産情況，接受權力機關監督。建立科學合理的自然資源資産管理考核評價體系，開展領導幹部自然資源資産離(lí)任審計，落實完善黨政領導幹部自然資源資産損害責任追究制度。完善自然資源資産産權信息公開制度，強化社會監督。充分利用大數據等現(xiàn)代信息技術，建立統一的自然資源數據庫，提升監督管理效能。建立自然資源行政執法與行政檢察銜接平台，實現(xiàn)信息共享、案情通報、案件移送，通過檢察法律監督，推動依法行政、嚴格執法。完善自然資源資産督察執法體制，加強督察執法隊伍建設，嚴肅查處自然資源資産産權領域重大違法案件。

（十二）完善自然資源資産産權法律體系。全面清理涉及自然資源資産産權制度的法律法規，對不利于生态文明建設和自然資源資産産權保護的規定提出具體廢止、修改意見(jiàn)，按照立法程序推進修改。系統總結農村(cūn)土地制度改革試點經驗，加快土地管理法修訂步伐。根據自然資源資産産權制度改革進程，推進修訂礦産資源法、水法、森林法、草原法、海域使用管理法、海島保護法等法律及相(xiàng)關行政法規。完善自然資源資産産權登記制度。研究制定國土空間開發保護法。加快完善以國家公園爲主體的自然保護地法律法規體系。建立健全協商、調解、仲裁、行政裁決、行政複議(yì)和訴訟等有機銜接、相(xiàng)互協調、多元化的自然資源資産産權糾紛解決機制。全面落實公益訴訟和生态環境損害賠償訴訟等法律制度，構建自然資源資産産權民事、行政、刑事案件協同審判機制。适時公布嚴重侵害自然資源資産産權的典型案例。

三、實施保障

（十三）加強黨對自然資源資産産權制度改革的統一領導。自然資源資産産權制度改革涉及重大利益調整，事關改革發展穩定全局，必須在黨的集中統一領導下推行。各地區各有關部門要增強“四個意識”，不折不扣貫徹落實黨中央、國務院關于自然資源資産産權制度改革的重大決策部署，确保改革有序推進、落地生效。建立統籌推進自然資源資産産權制度改革的工作機制，明确部門責任，制定時間表和路線(xiàn)圖，加強跟蹤督辦，推動落實改革任務。強化中央地方聯動，及時研究解決改革推進中的重大問題。

（十四）深入開展重大問題研究。重點開展自然資源資産價值、國家所有權、委托代理、收益分配、宅基地“三權分置”、自然資源資産負債表、空間開發權利等重大理論和實踐問題研究，系統總結我國自然資源資産産權制度實踐經驗，開展國内外比較研究和國際交流合作，加強相(xiàng)關學科建設和人才培養，構建我國自然資源資産産權理論體系。

（十五）統籌推進試點。對自然資源資産産權制度改革涉及的具體内容，現(xiàn)行法律、行政法規沒有明确禁止性規定的，鼓勵地方因地制宜開展探索，充分積累實踐經驗；改革涉及具體内容需要突破現(xiàn)行法律、行政法規明确禁止性規定的，選擇部分地區開展試點，在依法取得授權後部署實施。在福建、江西、貴州、海南等地探索開展全民所有自然資源資産所有權委托代理機制試點，明确委托代理行使所有權的資源清單、管理制度和收益分配機制；在國家公園體制試點地區、山水林田湖草生态保護修複工程試點區、國家級旅遊業改革創新先行區、生态産品價值實現(xiàn)機制試點地區等區域，探索開展促進生态保護修複的産權激勵機制試點，吸引社會資本參與生态保護修複；在全民所有自然資源資産有償使用試點地區、農村(cūn)土地制度改革試點地區等其他區域，部署一批健全産權體系、促進資源集約開發利用和加強産權保護救濟的試點。強化試點工作統籌協調，及時總結試點經驗，形成可複制可推廣的制度成果。

（十六）加強宣傳引導。加強政策解讀，系統闡述自然資源資産産權制度改革的重大意義、基本思路和重點任務。利用世界地球日、世界環境日、世界海洋日、世界野生動植物日、世界濕地日、全國土地日等重要紀念日，開展形式多樣的宣傳活動。