發揮好排污許可制與環評的協同作用

生态環境部部長李幹傑在2019全國生态環境保護工作會議(yì)上的講話(huà)中明确要求，2019年要加快推進重點行業排污許可證核發，部署開展“發一個行業、清一個行業”的清理整頓，制定排污許可與環評、執法銜接工作方案。作爲生态環境治理體系的重要組成部分，排污許可與環評緊密相(xiàng)連。在實際工作中，如何協調好二者的關系，提高生态環境治理水平，更好地服務經濟高質量發展？本報記者采訪了相(xiàng)關專家。

對話(huà)人：複旦大學環境科學與工程系教授包存寬

采訪人：本報記者劉秀鳳

如何做好環評與排污許可的銜接？

■ 關鍵是(shì)要分清界限，确保其在各自的階段發揮作用

中國環境報：全國排污許可制改革工作正穩步推進，截至目前，累計完成18個行業3.9萬多家企業排污許可證核發。根據安排，2019年要實現(xiàn)排污許可證覆蓋污染防治攻堅戰所有重點行業，2020年實現(xiàn)排污許可全覆蓋。當前，在生态環境治理領域，環評審批和排污許可制改革都在穩步推進，這兩項制度在實際工作中各有怎樣的角色定位？

包存寬：環評是(shì)服務決策的，是(shì)預防性政策工具，評估某個項目到底要不要做。如果做，會有什麽風險，需要采取哪些治理措施等。其價值在于決策初期（決定之前）爲決策提供信息與技術支持。過了這個時期，則是(shì)雨(yǔ)後送傘。

排污許可證是(shì)未來監管企業或項目運行排污行爲的依據。生産就會有排污，排污許可證就是(shì)生态環境部門從環境監管角度，發放(fàng)給企業的生産許可證。是(shì)否要給許可、給多少許可，還要從三個方面進行考量：首先就是(shì)污染物排放(fàng)标準，這是(shì)底線(xiàn)要求；其次要看項目所處行業的平均水平，一些發達地區還會要求工藝的先進性；第三要看當地是(shì)否有足夠的環境容量，如果處于環境敏感地區，即使項目技術先進、能夠實現(xiàn)達标排放(fàng)也不能建設。

如果當地的環境容量已經用完或被占用過多，怎麽辦？一方面，企業可以與政府進行協商，政府手中一般會留有部分環境容量儲備，是(shì)否拿出來，就要看這個項目對當地經濟增長、就業帶動的預期。另一方面，企業可以借助市場手段，通過排污權交易購買相(xiàng)應的排污指标。當然，企業本身也需要進一步節能減排，但(dàn)企業需要考量由此産生的經濟成本是(shì)否能夠承受。

中國環境報：正在進行的環評審批和排污許可制改革，會帶來哪些改變？

包存寬：在生态環境領域，我國有環評、排污許可、總量控制等多項制度，但(dàn)執行并不均衡。過去(qù)，環評被賦予了過多的功能，而且不少環評都是(shì)先上車後買票(piào)，這就失去(qù)了環評作爲預防性工具的本意。而排污許可制在1989年《環境保護法》确立後，很長一段時間内并沒有充分發揮作用。

環境管理制度體系改革和當前政府“放(fàng)管服”改革的邏輯是(shì)一緻的，就是(shì)做好“加減法”。當然，對于環評是(shì)做“減法“，減掉環評不該承擔的；而對于包括排污許可證制度在内的其他環境管理制度，是(shì)做好加法。因此，環評改革做減法和強化排污許可證制度都是(shì)爲了讓其恢複其本質。

在這個過程中，銜接就非常重要。比如，企業根據環評的結論和建議(yì)申請排污許可，生态環境部門根據環評的結論頒發排污許可證等。其實，所有環境管理制度都需要更好地銜接，才能發揮好協同作用，形成制度的合力。

中國環境報：當前，排污許可證核發工作正在各地開展，但(dàn)這一過程中也出現(xiàn)了環評要求與排污許可要求有矛盾的地方，對此，您怎麽看？

包存寬：我認爲，二者出現(xiàn)矛盾是(shì)很正常的。因爲這兩項制度的目的不同、服務對象不同，相(xiàng)對于項目來說所處的階段也不同。環評是(shì)預測性工具，而排污許可關注實際生産和監管。因此，二者也會存在矛盾之處，而這正是(shì)其需要銜接的理由。

生态環境問題的解決，不能靠一項制度單打獨鬥，而是(shì)需要發揮協同作用，而且制度也需要在實施過程中逐漸完善。完善不是(shì)強化，而是(shì)優化，就像現(xiàn)在給環評做減法，也是(shì)爲了實現(xiàn)優化的目标。

中國環境報：爲了做好二者的銜接工作，原環境保護部辦公廳曾在2017年11月發布《關于做好環境影響評價制度與排污許可制銜接相(xiàng)關工作的通知(zhī)》，明确環境影響評價制度是(shì)建設項目的環境準入門檻，是(shì)申請排污許可證的前提和重要依據。排污許可制是(shì)企事業單位生産運營期排污的法律依據，是(shì)确保環境影響評價提出的污染防治設施和措施落實落地的重要保障。在實際工作中，如何做好環評與排污許可的銜接？國外在這方面有什麽經驗可供借鑒？

包存寬：環評和排污許可分别承擔不同的功能，做好銜接的關鍵是(shì)要分清界限，确保其在各自的階段發揮作用，銜接不是(shì)要把手伸到對方領域去(qù)。

美國的環評和排污許可制度實施已久，也積累了一些經驗。美國的環評制度相(xiàng)對簡單，主要審查項目的合法性、合規性和周邊公衆的意見(jiàn)。排污許可則是(shì)美國污染管理的核心，将企業的排放(fàng)要求、合規性目标等全部落實在排污許可證上，實施一證式管理。在這個過程中美國環保部門是(shì)站在維護公衆利益的角度，對企業的排污行爲進行管理。這不僅要發揮執法隊伍的作用，還要充分借助公衆的力量，對項目主體排污行爲進行監督，對發現(xiàn)的違法排污行爲嚴厲處罰，從而讓企業真正重視環保工作。

生态環境部門如何在完善排污許可證制度的同時，更好地服務地方經濟高質量發展？

■ 在“放(fàng)管服”的“服”上做足文章，幫助企業降低守法成本

中國環境報：排污許可證、環評和執法監管三者有什麽樣的關系？要确保排污許可證能夠發揮應有作用，當前還有哪些急需解決的問題？

包存寬：相(xiàng)對于前端的環評和後續的執法監管，排污許可處于承前啓後的環節。環評結論可以作爲頒發排污許可證的依據，而排污許可證是(shì)後續執法監管的依據。

排污許可證有效發揮作用，要建立在對企業排污數據大量積累的基礎上，但(dàn)目前我國一些地方的基礎數據支撐還不夠。

中國環境報：在當前簡政放(fàng)權的背景下，生态環境部門如何在完善排污許可證制度的同時，服務好地方經濟高質量發展？

包存寬：完善排污許可證制度，需要從國家層面進行制度設計，而基層部門可以充分利用其所處基層的優勢，更了解企業需求，更貼近問題，占據更多信息優勢。基層生态環境部門要把監管企業與服務企業有機結合，在“放(fàng)管服”的“服”上做足文章，幫助企業降低守法成本。幫助企業滿足需求解決困難，就是(shì)基層部門改革創新的動力。

很長一段時間以來，我國在制度研究和制度實施中的精力倒置，前端研究不充分，制度執行中出現(xiàn)很多問題。應該把更多精力放(fàng)在前端，設計出更有競争力的制度，更好地發揮制度的作用，用制度保護環境。

中國環境報：現(xiàn)在，一家企業的新上項目需要進行環評和排污許可申報，如何才能更加高效？這方面，您有什麽建議(yì)？

包存寬：這些都可以交給市場，通過購買服務來解決，咨詢機構能夠提供一攬子服務，通過市場機制，會優化包括環評、排污許可申報在内的服務供給。當然，政府必須做好市場規則的制定并管理好市場，需要培育市場主體的契約精神。在市場中，無論是(shì)作爲咨詢服務需要方的企業，還是(shì)作爲供給方的環評機構，都需要一個穩定的守法預期。

中國環境報：在我國環保産業的市場發展中，出現(xiàn)了劣币驅逐良币的現(xiàn)象，之前的環評市場運行也有不少問題，這該如何解決？

包存寬：出現(xiàn)劣币驅逐良币的問題，背後的原因還是(shì)制度，沒有給企業環境守法一個穩定的預期。由于缺乏長效性監管機制，企業在經濟利益的誘惑下，就會出現(xiàn)環保設施運行不連續、環境治理不到位等問題。在環評市場，過去(qù)的資質管理扭曲了環評市場，具有甲級資質，不代表就能做出合乎要求的環評報告。資質管理反而形成了市場壟斷，使得環評機構不是(shì)幫企業出主意、想辦法，而是(shì)比拼誰能拿到審批“路條”。現(xiàn)在的改革就是(shì)要環評機構拿出真本事，因爲如果環評報告做不好，後續會有追責。

我們要相(xiàng)信市場的力量，規範的市場能夠給企業提供有效的服務供給。在這個過程中，政府要做好服務，确立規範制度，對違規者嚴厲處罰。